댐 하류 수해원인 조사 결과에 따른 정부 후속 조치계획

정부자료

by 칼럼리스트 강철 2021. 8. 3. 13:00

댐 하류 수해원인 조사 결과에 따른 정부 후속 조치계획

□ 환경부(장관 한정애)는 8월 3일 오전 정부세종청사에서 지난해 8월에 발생한 댐하류(섬진강댐 하류 78개 지구, 용담댐·대청댐 하류 53개 지구, 합천댐·남강댐 하류 27개 지구 등 총 158개 지구) 수해원인에 대한 정부 후속조치계획을 발표했다.

□ 먼저, 한국수자원학회(회장 배덕효)에서 수해원인에 대한 조사(‘20.12.~’21.7.) 결과를 발표했다.

○ 지난해 댐 하류 수해의 원인은 ▲집중호우, 댐 운영관리 및 관련 제도 미흡, ▲댐·하천 연계 홍수관리 미비, ▲하천의 예방투자 및 정비부족 등 복합적인 것으로 나타났다.

□ 이어서 홍정기 환경부 차관이 정부 후속 조치계획을 발표했다.

○ 정부는 지난해 4월 개정된「환경분쟁조정법」에 따라 피해구제 절차가 신속히 진행될 수 있도록 적극 지원·협력해 나갈 계획이며,

○ 지난해 11월 관계부처 합동으로 수립한 ‘풍수해대응 혁신종합대책’을 차질없이 이행하고, 이번 조사에서 제시된 사항들도 적극 반영하여 피해지역에 대한 항구대책 및 세부이행계획을 마련하겠다고 밝혔다.

댐하류 수해원인 조사 결과 발표문(한국수자원학회장)

작년 8월 집중호우 시 댐 하류지역에 발생한 홍수피해 원인에 대해 조사한 결과를 발표하겠습니다.

≪수해원인조사 추진 배경 및 경과≫

수해원인 조사는 환경부·국토부·행안부가 공동으로 용역을 발주하였으며 한국수자원학회, 한국건설기술연구원, ㈜이산이 공동 수행기관으로 선정되어 작년 12월 28일 계약과 동시에 조사를 시작하였습니다.

용역팀은 저를 비롯하여 총 28인으로 연구를 총괄하는 운영관리팀과 함께 용담댐·대청댐 하류(9인), 합천댐·남강댐 하류(8인), 섬진강댐 하류(11인)의 3개 유역팀으로 나누어 조사를 수행하였습니다. 특히, 3개 유역팀에는 현장을 잘 이해하고 계시는 지역전문가를 참여시켜 해당 지역의 특성에 맞는 원인조사 및 분석이 이루어질 수 있도록 노력하였습니다.

또한, 피해지역 주민대표와 환경부·국토부·행안부 및 지자체가 추천한 전문가로 구성된 ‘댐하류 수해원인조사 협의회(3개 댐하류 지역별, 총 39인)’가 본 조사용역 전 과정에 참여하여 자문 및 감독을 하였기에 객관적이고 공정한 조사가 이루어졌다고 생각합니다. 조사협의회에는 지난 7월 26일, 27일 양일에 걸쳐서 진주, 남원, 진안에서 최종보고를 실시하였습니다.

≪조사 주요활동 및 조사내용≫

조사의 주요활동 및 내용에 대해 말씀드리겠습니다.
충실한 조사자료 수집을 위해 피해지역의 현장조사를 2월 16일부터 25일까지 10일간 실시하였으며, 피해주민들의 생생한 의견도 청취하였습니다. 수해원인 조사협의회와는 조사용역의 진행상황을 보고하고 자문을 받는 등 조사협의회의 의견을 최대한 반영하여 용역을 추진하였습니다.

조사 범위는 섬진강댐․주암댐․동화댐 등 3개 댐과 이들 댐이 위치한 섬진강 하천유역, 용담․대청댐 등 2개 댐과 이들 댐이 위치한 금강 하천유역, 합천․남강댐 등 2개 댐과 이들 댐이 위치한 황강․남강‧가화천 하천유역으로 하였습니다.

조사의 내용은 홍수피해 현황과 함께 홍수규모 평가, 댐 운영 및 하천관리 조사·검토, 관련 법령 및 기준 검토, 피해지구별 피해원인 분석 등을 실시하였으며 그에 따른 개선방안도 제시하였습니다.

조사 방법은 현장조사를 통해 확보한 홍수 흔적자료와 모델 분석을 통해 작년 8월 홍수의 규모를 정량적으로 평가하였습니다. 실제 관측된 강우자료를 활용하여 설계기준에 반영된 확률강우량 대비 강우사상의 규모를 평가하였고 유역의 강우-유출 모델은 과거의 수위 관측자료를 활용한 모델의 매개변수 검·보정 및 댐방류량과 해당유역 홍수량 비교 등을 통해 작년 8월의 홍수가 기술적으로 재현가능하도록 구축하였습니다.

강우-유출 모델을 토대로 부등류 해석을 통해 피해지역의 제방 월류, 제방 파괴 등 홍수위를 검토하였으며, 부정류 해석을 통해 작년 홍수시 수위를 시간대별로 재현하였고, 댐운영 모의 시나리오에 따른 수위를 비교·분석하여 침수 영향을 검토하였습니다.

홍수대응 평가를 위해 홍수 시 댐의 운영, 가상시나리오별 댐 운영 모의, 하천관리 현황, 관련기관의 역할 등을 조사하여 댐 운영과 하천관리 홍수대응의 적절성을 평가하였습니다.
짧은 기간동안 많은 수자원 전문가들이 참여하였고, 분석에 활용한 모형도 기존 계획과의 정합성을 위해 현재 연구나 실무에서 가장 많이 이용하는 수문모형을 활용하였습니다. 또한, 수해원인 조사협의회와 총 20회의 정례회의와 자문회의, 중간 및 최종보고 등을 거쳐 신뢰할 수 있는 수준의 과학적·객관적 결과를 도출하기 위해 노력하였습니다.

≪수해원인조사 결과≫

작년 집중호우로 인해 섬진강댐 하류 78개 지구, 용담댐·대청댐 하류 53개 지구, 합천댐·남강댐 하류 27개 지구 등 총 158개 지구에서 피해가 발생하였습니다.

피해유형은 제방월류, 제방유실, 외수유입, 취약시설, 기타 피해 등 5가지 유형으로 분류하였고, 피해지구별 피해개요, 피해원인, 개선방안을 검토하였습니다.

수해원인 조사결과에 대해 말씀드리겠습니다.

먼저 3개 댐하류 지역에 대해 공통적으로 나타난 문제점들입니다.

법적·제도적 측면에서 살펴보면,

’댐관리규정‘, 지침·매뉴얼 등에서 댐 준공 당시 계획방류량을 현재까지 그대로 유지하는 등 이상기후에 따른 여건변화를 반영하여 정비하기 위한 노력이 장기간에 걸쳐 부족하였습니다.

특히, 섬진강댐은 총저수량 대비 홍수조절 용량(6.5%)이 전국 평균(17.2%)의 약 40% 수준으로 홍수대응능력이 구조적으로 부족한 것으로 조사되어 향후 홍수조절용량을 확보하기 위한 특단의 조치가 필요할 것으로 사료됩니다.
그간 홍수방어계획이 국가하천은 100∼200년, 지방하천은 50∼100년 빈도 수준으로 머물러 기후변화에 따른 강수량 증가 양상을 반영하지 못한 것도 문제점으로 확인되었습니다.

유역의 홍수대응은 상류의 댐과 하류 하천의 연속성과 연계성이 중요하나, 댐-하천 간 홍수방어목표에 차이가 있고, 지류하천 계획수립 및 정비율이 미흡하여 집중호우시 홍수피해 저감을 위한 댐의 효율적 운영과 하천의 홍수대응에 한계가 있었습니다.

댐 운영 및 관리 측면에서 평가한 결과입니다.

작년 댐의 운영 수위를 보면, 예년에 비해 홍수기 초기(6/21) 수위를 높게 유지하였고, 일부 댐의 경우 홍수기제한수위를 넘겨 운영하는 등 연속 홍수사상에 적극적으로 대응하지 못하였습니다. 또한, 댐관리자는 댐방류정보를 규정에 제시된 기준 이내에 관계기관에 통보를 하였으나, 하류지역 주민에게 통보된 시간은 규정보다 늦어 대응시간이 부족한 부분이 있었다는 것도 일부 확인되었습니다.

하천관리 측면에서 평가결과입니다.

재정적·사회적·기술적 제약에 따라 하천기본계획에 따른 하천정비가 지연되거나, 하천 유지관리가 미흡하였습니다. 또한 하천 무제부 및 제방고 부족, 구조물 주변 제방 유실, 계획 홍수위 아래 설치된 교량·도로 등 취약시설 구간에서의 월류 등으로 피해가 발생하였습니다.

이외에도, 배수펌프장, 배수문 등 시설물 설치·정비소홀 등으로 본류의 물이 농경지 등 저지대로 역류 및 내수배제 불량으로 침수피해가 발생한 곳도 있었습니다.

댐 하류별로 상황을 살펴보면,

용담댐은 장마 종료 전망, 하류지역 민원 등으로 7월 30일 이후 홍수기 제한수위를 초과하여 운영하여 홍수조절에 어려움이 있었습니다. 이에 연속적인 홍수사상의 유입에 따라 불가피하게 방류하는 등 댐 운영측면에서 홍수관리에 적극적으로 대응하지 못했습니다.

섬진강댐은 댐의 최대 방류전에 하류하천에서 이미 피해가 발생하기 시작하였으나, 구조적으로 홍수조절용량이 부족한 상황에서 연속적인 강우로 댐의 설계빈도를 초과한 홍수가 유입되어 계획방류량에 근접한 방류를 시행함으로써 하류의 홍수피해를 경감시키는데 한계가 있었습니다.

합천댐은 댐의 저류기능을 충분히 활용하지 못하고 연속적인 홍수사상 유입에 따라 급격하게 방류량을 증가시키는 등 댐 운영 측면에서 기술적인 완성도가 부족하였습니다. 남강댐은 강우예보에 의존적인 예비방류 방식의 홍수조절이라는 구조적인 문제와 함께 가화천으로 댐관리규정상 계획방류량 이상으로 방류하였습니다.

결론적으로 작년 8월 댐 하류 지역 홍수피해는 지구별로 차이는 있으나 일부 지역에서의 설계기준을 초과한 강우, 댐의 구조적 문제, 댐 관리 미흡, 법·제도의 한계, 댐-하천 연계 홍수관리 부재, 하천의 예방투자 및 정부 부족 등 복합적인 원인에 의해 발생한 것으로 조사되었습니다.

≪향후제언≫

마지막으로 이번 원인조사 분석결과에 따른 향후 홍수방지를 위한 근본적인 대책에 대해 말씀드리겠습니다.

댐관리 측면입니다.

기후변화에 대비하여 댐 관리규정 및 세부 운영 매뉴얼을 개정하여 댐 운영 체계를 개선해야 합니다. 기후위기에 따라 증가하는 홍수량을 댐 운영에 반영할 수 있는 홍수량 관리체계를 마련하기 위해서는 다목적댐 재평가를 통해 홍수조절용량 확대, 댐의 저수능력 증대, 댐 사용권의 재배분 등을 적극 검토할 필요가 있습니다.

또한 유역과 댐-하천을 통합 연계하는 홍수예측모형을 고도화하여 댐 방류의 정확도 및 신속도를 제고하여야 합니다. 실시간 안전감시체계 구축, 공중･수중 드론을 이용한 3차원 영상분석, 계측자료 빅데이터화 등을 통해 댐 스마트 안전관리도 추진할 것을 제안합니다.

하천관리 측면입니다.

금번 홍수피해지역에 대해 극한 홍수에도 견딜 수 있도록 유역 맞춤형 항구대책을 마련할 필요가 있습니다. 기후변화에 따른 강우 증가, 유역 저류기능 확보, 홍수터 확대, 댐-하천 홍수대응 연계 등을 종합적으로 고려해야 할 것입니다. 특히 섬진강 유역의 경우에는 홍수조절용량 확보를 위한 적극적인 대책을 마련하여야 할 것입니다.

하천의 취약지구 개선도 추진해야 합니다. 하천 합류부·협착부, 보·교량 등 취약시설 및 퇴적 등 하천의 흐름에 불리한 요소를 전수 조사하고 개선사업을 실시할 필요가 있습니다. 댐 직하류 등 주요 지방하천을 국가하천으로 승격하고, 국가하천의 수위영향을 받는 지방하천 구간은 국가가 일괄적으로 정비할 필요가 있습니다.

아울러, 지자체로 이양된 지방하천정비사업을 국고로 전환하는 등 지류하천의 치수능력 증대를 위해 국가의 홍수관리 역할을 강화할 필요가 있습니다. 또한 하천제방의 점검·진단을 구조적 안전성 중심으로 개선하고 보수·보강을 실시하는 제방 안전프로그램을 도입할 것을 제안합니다.

이 밖에도 홍수특보지점 확대, 홍수예보 지원센터 설치, 기상청-홍수통제소-수자원공사 등 기관간 협업체계 마련 등 홍수예보 고도화가 필요합니다. 특히 섬진강 유역은 별도의 홍수통제소를 설치하여 홍수관리를 강화할 필요가 있습니다.
그동안 홍수와 같은 자연재해에 대응하기 위해 기존 사후복구체계에서 사전예방적 대책으로 정책방향을 전환해 왔지만, 아직 부족한 실정입니다. 기후변화에 대비하기 위해서는 앞서 말씀드린 종합적인 대책들이 조속히 시행될 수 있도록 후속조치 마련에 최선을 다하여야 할 것입니다.

정부는 기후변화, 유역의 저류기능확보, 홍수터확대, 하도정비, 댐-하천 홍수대응 연계 등을 종합적으로 고려하여 항구적인 홍수대책을 마련하고, 특히 작년 홍수로 인한 피해에 대해서는 신속히 구제하는 방향으로 노력해줄 것을 제안드립니다.

이상으로 댐하류 수해원인조사 결과를 마치도록 하겠습니다.

지금까지 한정된 기간내 광범위한 지역과 내용을 대상으로 한 조사가 마무리되기까지 적극 지원·협력해주신 수해원인조사 협의회의 주민 대표, 전문가 위원께 이 자리를 빌어 특히 감사의 말씀을 드립니다.

■ 용어설명

ㅇ 모델 분석 : 강우빈도 분석(FARD), 홍수량 모의 분석(HEC-HMS), 홍수위 분석(HEC-RAS), 댐모의운영 분석(HEC-RESSIM) 등 컴퓨터 모델링을 통한 검토

ㅇ 모델 매개변수 검·보정 : 분석에 활용되는 매개변수를 실제 관측자료를 활용하여 보정(calibration)하고 검정(verification)하는 과정
   - 보정: 모형의 매개변수를 관측자료에 잘 맞도록 조정
   - 검정: 보정된 매개변수를 이용하여 보정에 사용되지 않은 관측자료에 대한 재현 평가

ㅇ 부등류 해석 : 물의 흐름을 공간적 변화에 따라 지점별 해석하는 방법

ㅇ 부정류 해석 : 물의 흐름을 공간적 특성과 함께 시간적 변화를 동시에 해석하는 방법

ㅇ 댐 사용권 : 다목적댐의 저수를 특정용도에 따라 주어지는 권리
  ex) 섬진강댐 : 한수원(26.77%), 농공(15.13%), 국가(37.53%), 수공(20.57%)

댐 하류 수해 원인조사 결과에 대한 정부 후속조치 계획 (환경부 차관)

정부는 지난해 홍수피해를 입은 주민들께 깊은 위로의 말씀을 드리며, 수해 원인조사 결과에 따른 후속조치를 적극 추진해 나가겠습니다.

첫째, 피해 주민들이 일상으로 조속히 돌아갈 수 있도록 관련 지원절차를 신속히 추진하겠습니다.

집중호우로 인한 피해를 구제하기 위하여 지난 4월 ｢환경분쟁조정법｣이 개정되었으며, 이에 따라 댐 등 수자원 시설로 인한 홍수 피해가 환경분쟁조정 대상으로 포함되었습니다. 많은 시간과 비용이 소요되는 소송에 의존할 수 밖에 없었던 과거와 달리 홍수와 관련된 피해도 신속히 구제받을 수 있는 길이 열리게 되었습니다.

현재 피해를 입은 17개 시·군 중 합천군과 청주시, 그리고 구례군 주민분들이 환경분쟁조정을 신청하셨습니다. 나머지 다른 지역에서도 신청을 준비하고 있으며, 조만간 신청을 하실 것으로 알고 있습니다. 정부는 이번 수해원인조사 결과를 토대로 앞으로 환경분쟁조정 절차가 신속히 이루어지도록 관계기관과 함께 적극 지원·협력해 나가겠습니다.

둘째, 홍수피해지역에 대한 재해복구사업도 신속히 마무리하겠습니다.

지난해에 피해를 입은 주요 하천의 임시복구는 홍수기 전 완료되었으며, 파손된 제방 등 하천 구조물에 대한 원상복구 뿐만 아니라 추가적인 개선까지 복구범위에 포함하여 복구사업을 추진하고 있습니다. 총 63개 복구공사 중 30개소는 이미 완료하였고, 나머지 복구공사도 금년말 내지 내년초에 대부분 완료하는 등 조속히 복구할 계획입니다.

또한 피해가 대규모로 발생했던 구례 등 7개 지역에 대해서는 개별시설에 국한하지 않고 유역단위로 하천정비, 배수펌프 설치, 토지보상 등을 패키지로 지원하는 ‘지구단위종합복구사업’도 추진하고 있습니다. 이러한 유역단위 일괄 정비를 통해 홍수에 안전한 지역으로 개선해 나가겠습니다.

셋째, 기후위기에 대비한 홍수관리대책도 더욱 강화하겠습니다.

지난해 11월 관계부처 합동으로 ‘풍수해대응 혁신종합대책’을 수립하고, 차질 없이 이행하고 있습니다. 특히, 지난해와 같은 댐 하류 홍수피해 재발 방지를 위해 ‘댐‧하천 안전 강화’를 5대 추진전략 중 첫번째로 설정하고, 대책을 추진해 왔습니다.

매년 심각해지고 있는 기상이변과 기후위기 상황을 고려하여 댐 관리규정과 관련지침을 개정하였습니다. 댐 방류 시 하류지역의 지자체와 주민들이 충분히 대비할 수 있도록 하루 전에 방류정보를 제공하는 ‘댐 수문방류예고제’를 도입(기존 3시간 → 24시간 이전)하였고, 지역주민들이 직접 참여하는 ‘댐 홍수관리 소통회의’도 댐별로 개최(4‧6월 두차례 실시)하고 있습니다. 아울러, 정확하고 신속한 홍수정보 제공을 위해 홍수예보지점도 지속 확대(특보지점 66→69개, 정보제공지점 409→534개)하고 있습니다.

넷째, 올해 홍수기에 대비한 추가적인 대책들도 시행하고 있습니다.

지난해 이상의 집중호우에도 충분히 홍수조절이 가능하도록 별도의 댐별 상한수위를 설정*하고 댐 수위를 낮춰서 운영하고 있으며, 지난해와 같이 두 번의 집중호우가 연달아서 발생할 경우에도 하류 지역의 피해를 예방할 수 있도록 대비하고 있습니다.

* (합천댐 예시) 홍수기제한수위는 176m이나, 홍수기 전반기(6.21～7.31)는169.1m, 하반기(8.1～9.20)는 174.4m의 별도의 상한수위를 설정하여 상한수위 이하로 관리

하천의 취약시설물과 댐 운영 제약사항에 대해서도 관계기관 합동으로 점검하여 조치*하였으며, 하천의 흐름에 장애요인이 발생하지 않도록 지속적으로 관리해 나가겠습니다.

* 국가‧지방하천 점검(’21.3～4월) : 하천 유수소통 지장물 등 719건 점검‧조치, 댐(37개) 운영 제약사항 조사(’21.2～3월) : 댐 상․하류 지장물, 배수시설 등 969건 조치

다섯째, 정확한 기상정보를 활용한 홍수대비를 위해 기상-수문 협력체계도 강화하였습니다.

기상청에서는 홍수예보를 위한 맞춤형 기상정보를 생산‧제공*하고 있으며, 호우 상황 시에는 관계기관 합동 토의를 통해 정확하고 상세한 기상정보를 신속하게 상호 공유하고 있습니다.

* 강수량 예측 제공 주기 단축(6시간→1시간), 단위면적 세분화(시‧도→5km격자)

아울러, 기존의 대책들을 차질없이 추진하는 것과 병행하여 이번 조사에서 제시된 개선방안들을 반영한 추가대책도 마련하겠습니다.

이번 조사에서는 지난해 홍수피해 원인 분석과 함께 피해 재발을 방지하기 위한 다양한 개선방안이 제시되었습니다. 기후위기에 따라 증가하는 홍수량을 반영한 댐·하천 관리운영체계 개선, 홍수취약지구 정비, 홍수예보 고도화 등 이번 조사에서 제시된 개선방안들을 적극 반영하여 항구 대책 및 세부 이행계획을 마련하겠습니다.